Propuesta para la implantación de una Estrategia de Seguridad Nacional en España

La elaboración de la Estrategia Española de Seguridad en 2010 y su aprobación en 2011 se enmarca dentro de un proceso similar en otros países de nuestro entorno durante los últimos años. Su aparición obedece a la necesidad de dar respuesta a los nuevos riesgos, introducir cambios profundos en la forma de gestionar esos riesgos y facilitar la participación social y política en las decisiones que afectan a la seguridad, defensa y protección de las sociedades. Las estrategias de seguridad nacional también permiten a los primeros ministros o presidentes de los gobiernos explicar a sus ciudadanos qué amenazas y riesgo les acechan y cómo piensan protegerles de ellos, una tarea que es la primera responsabilidad de un gobierno.

Esta Propuesta elaborada por un Grupo de Trabajo del Real Instituto Elcano no pretende configurar una estrategia de seguridad nacional sino ofrecer un manual que acompañe la puesta en marcha de la estrategia de seguridad nacional que adopte el gobierno, explicar a los responsables de implantarla desde los partidos políticos o las administraciones públicas su necesidad y lógica, así como sus retos y oportunidades.

Al iniciarse una nueva legislatura, el gobierno surgido de las elecciones generales del 20 de noviembre de 2011, como todos los gobiernos que disponen ya de una estrategia de seguridad nacional, debe revisar la Estrategia existente e introducir los cambios que considere necesarios. Ese proceso de revisión y actualización dará continuidad a una labor que es de Estado pero, a diferencia de otros países, España no dispone de la estructura, procedimientos y competencias necesarias para implantarla, por lo que el nuevo gobierno debería aprovechar la nueva legislatura para hacerlo, aprovechando su revisión para ampliar en lo posible la base del consenso y la participación política y social.

Para coadyuvar a su implantación, y porque las estrategias de seguridad nacional son una novedad sin tradición política ni administrativa en España, esta Propuesta expone sus antecedentes (introducción a las estrategias de seguridad nacional), los principales elementos y funciones de las estrategias (estructura y conceptos) y el espectro de riesgos e instrumentos aplicables (ámbitos y mecanismos de actuación), así como los órganos y procedimientos necesarios para su funcionamiento en España (sistema) y una secuencia de las actividades que implica su implantación.

Introducción a las estrategias de seguridad nacional

Antecedentes
Los documentos de estrategias de seguridad nacional son un producto reciente dentro de las políticas públicas de Estado. La seguridad es la primera responsabilidad de los gobiernos y, tradicionalmente, se había conducido desde el sector de la defensa porque el principal riesgo para la supervivencia de los Estados tenía naturaleza militar. Sin embargo, su ámbito se ha ido ampliando y complicando como resultado de la aparición de nuevos riesgos y de nuevos actores que obligan a revisar la forma en la que los Estados proporcionan seguridad bajo los efectos de la globalización. A partir de los atentados del 11 de septiembre de 2001, se comenzaron a introducir estrategias de seguridad, o a revisar las de defensa para tratar los nuevos riesgos y las respuestas militares y no militares. A la National Security Strategy de EEUU de 2002, le siguieron las de Canadá y Estonia en 2004; la de Finlandia en 2006; las de Hungría, Polonia, los Países Bajos y Rumanía en 2007; y las del Reino Unido y Francia en 2008; actualizándose en 2010 las de EEUU y el Reino Unido.

Con las lógicas diferencias de unos países a otros, todas las estrategias reflejan la necesidad de trascender la defensa nacional, que hasta entonces había bastado para garantizar la supervivencia, integridad y soberanía de los Estados, y buscar en la seguridad nacional el marco omnicomprensivo que se necesitaba. También coinciden en la conveniencia de identificar anticipadamente los riesgos, pasando de una cultura de reacción a una donde cuenten también la prevención y la resiliencia. El cambio de marco rector obedece a varios motivos. El primero de ellos es que la seguridad de los Estados ha dejado de estar restringida a la defensa de sus fronteras y el ejercicio de la soberanía sobre la totalidad del territorio (seguridad y defensa nacional en sentido clásico) para preocuparse también de mantener el bienestar de la sociedad frente a los nuevos riesgos (seguridad nacional en la interpretación de las estrategias). En segundo lugar, la globalización fomenta riesgos y amenazas transfronterizos de inseguridad como el terrorismo, la proliferación de armas de destrucción masiva, la delincuencia organizada, los tráficos ilícitos, los ciberdelitos, las migraciones incontroladas, las pandemias o daños medioambientales, entre muchos otros. Son fenómenos recientes y en constante mutación, capaces de causar graves daños a la vida colectiva y que sitúan la inseguridad en un espacio nuevo e intermedio entre la defensa nacional y la seguridad individual. Además, han surgido actores no estatales como grupos que emplean las acciones terroristas o criminales, movimientos insurgentes, señores de la guerra y otros con capacidad, recursos y voluntad suficientes para desafiar impunemente el Estado de Derecho o el orden internacional que deben proteger los Gobiernos.

Hasta prácticamente la última década del siglo pasado, las fuentes de riesgo se diferenciaron en internas, que afectaban a la seguridad de ciudadanos y propiedades individuales, y en externas, que amenazaban a la supervivencia del propio Estado. Sin embargo, la globalización ha fomentado su interacción a medida que ha permitido la libertad de movimientos de personas, capitales, mercancías e información. La combinación de la internacionalización de la seguridad con la internalización de la defensa comenzó a borrar la separación entre la seguridad interior y la exterior, entre la política de defensa y la de interior, entre lo público y lo privado, creando una seguridad lineal, un continuo de seguridad. Por lo tanto, la seguridad nacional ya no se identifica con un tipo particular de seguridad o de defensa, ni con un ministerio o política concreta, ni con un enfoque reactivo o preventivo, ni con un escenario interior o exterior, sino con todos ellos de forma omnicomprensiva. Por poner un ejemplo, frente al terrorismo internacional pierde sentido diferenciar las funciones antiterroristas de las contraterroristas. No se trata sólo de proyectar fuerzas militares al exterior que las combatan, sino también agentes policiales, judiciales y de inteligencia allí donde sea preciso y, si es necesario, que todos los anteriores puedan continuar su colaboración dentro del territorio nacional e, incluso, el europeo tal y como lo pide la cláusula de solidaridad aprobada en el último Tratado de la Unión.

Bajo la presión y la interacción de los anteriores fenómenos, las estrategias y estructuras tradicionales de los Estados tienen crecientes dificultades para colaborar en la seguridad internacional, respaldar el Estado de derecho (law enforcement) proporcionar seguridad activa (security) y protección pasiva (safety) a sus ciudadanos ante los riesgos colectivos y graves. Las mismas dificultades tienen para pasar de unos procedimientos de actuación reactivos a otros proactivos que les permitan anticiparse a los problemas y prevenir los graves daños que acechan a Estados, sociedades y territorios. Para hacer frente a esta situación, los Estados recurrieron a la cooperación militar, policial, judicial, aduanera y de inteligencia, también emplearon las Fuerzas Armadas y los Servicios de Inteligencia para garantizar la seguridad en las cumbres internacionales o en los eventos deportivos, el control de los flujos migratorios o la protección de sus infraestructuras críticas e, incluso, crearon órganos permanentes de intercambio de información e inteligencia entre sectores de seguridad que antes trabajaban de forma autónoma para luchar contra el terrorismo o coordinar las emergencias. Sin embargo, las medidas parciales no bastaron y se hizo necesario repensar la seguridad, cambiar el sistema y la forma de gestionarlo y explicárselo a los ciudadanos para que tomaran conciencia de la nueva realidad (revisión del contrato social) y de la necesidad de su participación.

Las estrategias de seguridad nacional responden a las necesidades anteriores. Crean un nuevo tipo de seguridad nacional dedicada a la protección de la sociedad en sentido amplio, con vinculaciones con la seguridad internacional y con la seguridad individual pero diferenciada de ellas según muestra la Figura 1.

Figura 1. Combinación de riesgos, respuestas y tipos de seguridad

Las estrategias de seguridad nacional no se ocupan de todo lo relacionado con la seguridad, no son expansivas ni globalizantes. Sólo se ocupan del espacio de seguridad entre lo individual y lo internacional/global. De la seguridad individual ya se ocupan las políticas gubernamentales relacionadas con la salud, la justicia, el consumo y tantas otras. De la seguridad internacional/global se ocupan las organizaciones internacionales, los regímenes o los grupos de seguridad. La seguridad nacional se ocupa de problemas que afectan gravemente a los intereses colectivos de una sociedad. Contribuye a la seguridad individual e internacional en las zonas donde se solapan los problemas/medidas de seguridad.

También crean órganos y procedimientos de gestión especializados. Hasta ahora, la gestión de la seguridad se fragmentaba en distintas culturas y departamentos ministeriales de defensa, diplomacia, inteligencia, interior o justicia, entre otros, cultivados en la autonomía corporativa y que ahora necesitan integrarse. Siguiendo con el ejemplo del terrorismo, las actividades puramente terroristas se combinan en la práctica con otras criminales como la proliferación de armas de destrucción masiva, la inmigración ilegal, el narcotráfico, la delincuencia callejera y el blanqueo de dinero. Las realizan actores nacionales e internacionales que actúan dentro, fuera o por encima de las fronteras de un Estado, por lo que la respuesta precisa un enfoque multidimensional (todas las variables), multiagencias (todos los instrumentos) y multinivel (todos los niveles de decisión) que fomente su coherencia y sinergia mediante un enfoque omnicomprensivo que disponga de liderazgo político, estrategia y organización.

Fuente: Belt